Critique de la notion de bonne gouvernance

Introduction

Depuis une quinzaine d’années, les discours officiels sur le développement (principalement issus des Institutions de Bretton Woods) insistent sur la « bonne gouvernance » comme condition au développement des pays en développement. Cette évolution traduit l’échec des politiques d’ajustement structurel. Politiques qui n’ont amené aucun succès probant et qui a fortiori ont provoqué ce que l’on appelle la crise de la dette multilatérale. Les Institutions de Bretton Woods (IBW) connaissent donc une crise de légitimité, car elles sont tenues en grande partie pour responsable de l’échec de ces politiques ainsi que de la situation de surendettement de nombreux pays. De là, de nombreuses critiques ont été faites à l’égard des IBW, leur réclamant notamment un changement d’orientation. En fait, on peut identifier deux types de critiques : d’un côté, « l’opinion publique dans les pays développés s’interroge sur l’utilité de continuer à consacrer des efforts financiers aussi conséquents à l’aide au développement (« fatigue de l’aide »). Pour lutter contre ce désenchantement, le thème de la pauvreté est manifestement porteur […] De l’autre, il s’agit de répondre aux critiques de plus en plus virulentes de la société civile et des mouvements contestataires concernant l’action des organisations internationales. » Le diagnostic de la Banque Mondiale, par exemple, sur l’échec de ses politiques d’ajustement couplé à ses travaux mettant en évidence l’efficacité accrue de l’aide lorsqu’elle est dirigée vers des pays bien gérés et engagés dans des réformes – « sur lesquels s’appuient la doctrine de « sélectivité » de l’aide » - l’ont amené à mettre davantage l’accent sur les questions de mauvaise – ou de bonne – gouvernance.
La Banque mondiale affirme qu’une mauvaise gouvernance a un effet extrêmement préjudiciable sur les perspectives de croissance et de réduction de la pauvreté des pays. Le FMI quant à lui, déclare que « la gouvernance démocratique est essentielle pour permettre la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement, celle-ci permettant d’instaurer l’«environnement habilitant» à la réalisation des OMD et, en particulier, à l’élimination de la pauvreté. L’importance cruciale de la gouvernance démocratique dans le monde en développement a été soulignée au cours du Sommet du Millénaire de 2000, au cours duquel les dirigeants mondiaux ont convenu de n’« épargner aucun effort pour promouvoir la démocratie et renforcer l’état de droit, ainsi que le respect de tous les droits de l’homme et libertés fondamentales, y compris le droit au développement ». Le consensus s’est basé sur l’amélioration de la qualité des institutions et processus démocratiques et la gestion des rôles en évolution de l’Etat et de la société civile dans un monde de plus en plus mondialisé doivent sous-tendre les efforts nationaux en vue de la réduction de la pauvreté, de la durabilité de l’environnement et de la promotion du développement humain. » On se rend facilement compte que cette notion de « gouvernance » est au centre du discours sur le développement.
Avant de poursuivre la réflexion plus en avant sur ce sujet, il convient d’apporter quelques précisions sur la notion de « gouvernance » et son intégration dans le discours du développement.

La gouvernance

De manière générale, le concept de gouvernance est un concept flou, son sens variant selon qui l’emploie et dans quel contexte. On peut toutefois s’accorder à dire que ce terme désigne la façon dont l’autorité publique est exercée. En voici une définition : « Gouvernance : synonyme de gouvernement ou d’administration publique. Il s’agit de l’usage de l’autorité publique, de la pratique du contrôle sur une société et de la gestion de ses ressources pour le développement économique et social. » Il faut, malgré tout, bien noter qu’il n’existe pas de définition consensuelle de cette notion, « There are almost as many ideas of governance as there are researchers in the field » nous disent Bjork et Johansson . Dans ces rhétoriques nébuleuses, on ne sait trop à quelle définition se fier. Hufty le dit très bien : un concept comme celui de la gouvernance est victime de son succès. Quiconque recourt à cette notion encourt le risque de tomber dans les pièges que sont « l’effet d’analyse », l’impression d’un grand changement alors que ce n’est que l’angle d’observation qui a changé et « l’effet lampadaire », la tentation de sélectionner les problèmes de recherche en fonction de leur attraction, d’un effet de mode.

On retiendra donc de ces quelques éléments qu’il est difficile de définir clairement et surtout consensuellement la gouvernance. On se doit donc d’être prudent lorsque l’on travail sur cette notion. Il apparaît que le contexte dans lequel on l’utilise et les personnes qui ont recours à celle-ci influent énormément sur la façon dont on définit la gouvernance. Il convient donc dès à présent de préciser davantage quel est l’emploi de ce terme qui va être étudié dans ce travail, ainsi que par qui il est employé. Penchons-nous par conséquent sur l’emploi du terme de gouvernance dans le cas précis des discours sur le développement.

Gouvernance et développement

Dans le cadre des discours sur le développement, le concept de gouvernance est utilisé au départ comme un concept sans préjugés, visant à identifier les lieux de pouvoir effectifs. En voici la définition que l’on trouve pour la première fois dans le rapport de la Banque Mondiale de 1992, Governance and Development : « Governance is the manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development. » . On constate aisément que cette définition est totalement neutre . Elle n’établit nullement l’orientation que devrait prendre ce management des ressources économiques et sociales.
Cependant, on a rapidement développé une série de critères de qualité de la gouvernance destinés à évaluer des normes et des pratiques d’Etats, et qui seront appliqués pour guider les objectifs de programmes ou évaluer certaines demandes de financement. Bien qu’il n’existe pas vraiment de consensus sur ces critères entre les institutions prônant la « bonne » gouvernance, un exemple intéressant peut être celui des critères retenu par la Banque Mondiale, qui présente une liste de six « indicateurs de bonne gouvernance » : 1. Voix et imputabilité, 2. Stabilité politique et absence de violence, 3. Efficacité du gouvernement, 4. Qualité de la réglementation, 5. Etat de droit, 6. Maîtrise de la corruption. D’une définition de la gouvernance que l’on peut qualifier de neutre, on arrive à une seconde définition qui prend quant à elle une forme normative et prescriptive.
Dès lors, d’aucun ne manqueront pas de faire remarquer – notamment Marc Hufty – que la bonne gouvernance « constitue de fait un mécanisme de conditionnalité et une étape supplémentaire de l’approfondissement de l’interventionnisme des agences bilatérales et multilatérales de coopération ; une quatrième phase de la conditionnalité, après l’orientation politique générale (1945), l’équilibre de la balance des paiements (1952) et l’ajustement structurel (1979). » On reviendra plus tard et plus en détails sur ces critiques. On se contentera pour l’instant de retenir que la « bonne gouvernance » s’inscrit de facto comme un mécanisme de conditionnalité.

Ce travail va donc se pencher sur la notion de « bonne gouvernance », et ce selon une approche critique. Dans un premier temps, on étudiera les discours sur la bonne gouvernance, les postulats et les théories sur lesquels se base cette notion. Par la suite, on s’intéressera au cas de la Corée du Sud. Plus précisément, il s’agira d’étudier quel « type de gouvernance » a permis à ce pays de connaître la croissance qui fut la sienne depuis les années 60, et de savoir si elle peut être qualifiée de « bonne ». Enfin, sur la base de ces deux premières parties, ce travail abordera trois critiques que l’on peut faire au discours sur la bonne gouvernance. En guise de conclusion, on effectuera une synthèse de ce qui aura été présenté, agrémentée de questions et d’ouvertures plus larges sur le sujet.


Les discours sur la bonne gouvernance

Il est bien évidemment difficile de retracer l’évolution du discours sur le développement pour montrer comment il en est arrivé à ce qu’il est aujourd’hui. On peut toutefois tenter de poser quelques bases, relever certains éléments, qui, ajoutés à ceux présentés dans l’introduction de ce travail, permettront de mieux comprendre ce qui sera exposé dans la suite du propos.
Parmi ces éléments, on peut citer les Objectifs du Millénaire pour le Développement des Nations Unies. Sans trop entrer dans les détails, en 2000, à l’occasion du Sommet du Millénaire, la quasi-totalité des dirigeants mondiaux ont adopté la Déclaration du Millénaire, « engageant leur pays dans un partenariat mondial dont la finalité est de réduire la pauvreté, améliorer la santé, promouvoir la paix, le respect des droits de l’homme, l’égalité des sexes et la durabilité environnementale. » Cette Déclaration marque ce que Campbell et Losch appellent un « changement de nature des politiques suivies qui porteraient désormais sur le développement, puisque le cœur des interventions correspond à la réduction de la pauvreté » En effet, si les objectifs sont nombreux, le principal est bel et bien la réduction de la pauvreté. Objectif qui a en quelques sortes remplacé celui des ajustements structurels, ce d’autant plus que comme on l’a vu, le thème est porteur, ne serait-ce que dans une optique de « solidarité humanitaire ».

Cette nouvelle doctrine du développement s’inscrit dans un mouvement qui veut penser le développement d’une autre façon qu’uniquement en termes de croissance économique. On cherche à dépasser le consensus de Washington, qui fondait des politiques basées sur le triptyique : stabilisation macro-économique, libéralisation externe, libéralisation interne. Amartya Sen – Prix Nobel d’économie en 1998 – décrit ce courant de pensée dans son ouvrage Un nouveau modèle économique. Il avance que « le développement peut être appréhendé comme un processus d’expansion des libertés réelles dont jouissent les individus. » Il ajoute encore que « le développement exige la suppression des principaux facteurs qui s’opposent aux libertés : la pauvreté aussi bien que la tyrannie, l’absence d’opportunités économiques comme les conditions sociales précaires, l’inexistence de services publics autant que l’intolérance ou la répression systématique exercées par les Etats autoritaires. » Sen insiste donc sur cette notion de libertés, primordiales selon lui pour permettre le développement. Il en propose 5 types : les libertés politiques, les ouvertures économiques, les opportunités sociales, les garanties de transparence et la sécurité protectrice. Sen définit ces libertés comme étant des libertés instrumentales. En effet, l’auteur présente deux manières différentes d’étudier la place des droits et libertés dans l’organisation de la vie sociale. La première est une démarche dite substantialiste, qui voit dans les droits et les libertés des fins en soi. Cela implique que le développement soit un processus permettant de s’arracher de la pauvreté : dès lors que la privation des droits et des libertés est considérée comme constitutive de la pauvreté, la lutte contre la pauvreté ne peut pas être envisagée sans un volet démocratique, en particulier parce que l’urgence des besoins économiques ne peut se définir que dans le cadre de processus démocratiques qui définissent les priorités. La seconde démarche est la démarche instrumentale à laquelle Sen se réfère plus haut. Celle-ci voit dans les droits et les libertés non pas des fins mais des moyens. Dès lors, la démocratie serait une réponse à l’urgence économique et, plus généralement, les droits et libertés dans leur ensemble jouent un rôle décisif pour certains aspects du développement, comme la croissance économique. Distinguer ces deux possibilités d’appréhender les droits et les libertés soit comme étant des fins à atteindre, soit comme étant des moyens nous permettra par la suite de mieux cerner et surtout mieux évaluer ces nouveaux discours sur le développement.
Toujours dans cette optique de décrire l’évolution du discours, on peut encore ajouter que la notion d’empowerment incarne parfaitement cette évolution. Benoît Prevost nous dit que « l’empowerment concerne l’amélioration du capital économique, social et politique des individus », et d’ajouter que « la problématique de l’empowerment suppose une réflexion sur les institutions […] qui s’est traduit par la propulsion de la (bonne) gouvernance au premier rang des objectifs des Institutions de Bretton Woods ». La Banque Mondiale définit l’empowerment comme une « expansion des ressources et capacités des pauvres à influencer, contrôler et tenir pour responsables les institutions qui affectent leurs vies » Cette définition n’est d’ailleurs pas sans rappeler la définition que donne Sen du développement, qui est selon lui un « processus d’expansion des libertés réelles dont jouissent les individus ». Cette notion permet d’illustrer cette volonté affichée de donner les moyens (ressources et capacités) aux personnes défavorisées de se faire entendre, de donner de la voix et de se faire rendre des comptes.

On a donc un discours qui se base sur des fondements théoriques mettant l’accent sur une expansion des libertés, des droits, des ressources et des capacités des individus, des plus pauvres en particulier. On insiste sur la nécessité d’avoir les moyens de se sortir de la pauvreté, notamment par des institutions.
Comme cela a été présenté plus haut, la gouvernance – et a fortiori la bonne gouvernance – est un concept flou dont les définitions sont très nombreuses et pas toujours cohérentes entre elles. Pour éviter de se disperser dans une accumulation de définitions, on va s’en tenir dans les paragraphes qui suivent aux définitions que donne la Banque Mondiale.